ΕΛΛΗΝΙΚΗ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑ
ΥΠΟΥΡΓΟΣ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΩΝ
ΝΟΜΙΚΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΤΟΥ ΚΡΑΤΟΥΣ

Αριθμός Γνωμοδότησης 100/2019

ΤΟ ΝΟΜΙΚΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΤΟΥ ΚΡΑΤΟΥΣ
(Τμήμα Ε)

Συνεδρίαση της 10ης Απριλίου 2019.

Σύνθεση:
Πρόεδρος: Μεταξία Ανδροβιτσανέα, Αντιπρόεδρος Ν.Σ.Κ.
Μέλη: Βασιλική Πανταζή, Ελένη Σβολοπούλου, Δημήτριος Μακαρονίδης, Σταύρος Σπυρόπουλος, Γεώργιος Γρυλωνάκης και Ιωάννης Χατζηνέκουρας, Νομικοί Σύμβουλοι.
Εισηγητής: Αναστάσιος Κολούτσος, Πάρεδρος Ν.Σ.Κ. (γνώμη χωρίς ψήφο).
Αριθμός Ερωτήματος: Το υπ' αριθμόν πρωτ. 2641/14-1-2018 έγγραφο του Υπουργείου Εσωτερικών / Γενική Δ/νση Οικονομικών Τ. Α. και Αναπτυξιακής Πολιτικής / Δ/νση Οικονομικών Τ. Α. / Τμήμα Οικονομικής Διοίκησης και Προϋπολογισμού.
Περίληψη ερωτήματος: Ερωτάται εάν το άρθρο 145 παρ. 4 του ν. 4270/2014, το οποίο ορίζει υπό ποιες προϋποθέσεις είναι έγκυρη η αναγγελία της συμβάσεως εκχωρήσεως απαιτήσεως κατά του Ελληνικού Δημοσίου, εφαρμόζεται και επί των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης (Ο.Τ.Α.).

Στο πιο πάνω ερώτημα το Νομικό Συμβούλιο του Κράτους (Τμήμα Ε') γνωμοδότησε ως εξής:

Ιστορικό

Στο ανωτέρω έγγραφο ερώτημα της υπηρεσίας (επί του οποίου εκ προφανούς παραδρομής ετέθη στην ημερομηνία το έτος 2018, αντί του ορθού 2019) και στα στοιχεία του φακέλου που το συνοδεύουν, δίδεται το ακόλουθο πραγματικό και υποβάλλεται το εξεταζόμενο ερώτημα κατ' επίκληση διατάξεων που παρατίθενται στο νομοθετικό πλαίσιο της υποθέσεως: 1. Δυνάμει της από 23-8-2018 συμβάσεως ενεχυράσεως απαιτήσεως μεταξύ της ανώνυμης τραπεζικής εταιρείας με την επωνυμία «Ε...Α.Ε.» και της ανώνυμης εταιρείας με την επωνυμία «Ε.Υ.Α.Ε.» συνεστήθη ενέχυρο υπέρ της τράπεζας επί απαιτήσεως που έχει η ως άνω εταιρεία κατά του Δήμου Ήλιδας. Η εν λόγω σύμβαση καταρτίσθηκε σύμφωνα με το ν. δ/μα της 17- 7/13-8-1923 «Περί ειδικών διατάξεων επί ανωνύμων εταιρειών». Αντίγραφο της συμβάσεως επεδόθη στον Δήμαρχο Ήλιδας, στις Δ/νσεις των Τεχνικών Υπηρεσιών και της Οικονομικής Υπηρεσίας του Δήμου Ήλιδας, στη Δ.Ο.Υ. Φ.Α.Ε. Αθηνών, στην Υπηρεσία Επιτρόπου του Ελεγκτικού Συνεδρίου Νομού Ηλείας και στο Υπουργείο Υποδομών και Μεταφορών / Γενική Γραμματεία Υποδομών / Γενική Δ/νση Συγκοινωνιακών Υποδομών / Δ/νση Οδικών Υποδομών. Η Διεύθυνση Οικονομικών του ως άνω Δήμου, στην οποία βρίσκεται προς εξόφληση ο χρηματικός τίτλος πληρωμής με δικαιούχο την ως άνω εταιρεία, με το υπ' αριθμ. πρωτ. 21937/24-9-2018 έγγραφό της προς το Γενικό Λογιστήριο του Κράτους, ρώτησε εάν θα έπρεπε οι επιδόσεις της συμβάσεως αυτής προς το Δήμο να γίνουν σύμφωνα με την ειδική διαδικασία που προβλέπει ο νόμος για το Ελληνικό Δημόσιο (άρθρο 145 παρ. 4 του ν. 4270/2014, άρθρο 95 του προϊσχύσαντος ν. 2362/1995), τον οποίο και εφαρμόζει. Το Γενικό Λογιστήριο του Κράτους, με το υπ' αριθμ. πρωτ. 2/68655/0026/6-12-2018 έγγραφο του, διαβίβασε τον σχετικό φάκελο στο Υπουργείο Εσωτερικών / Γεν. Δ/νση Οικονομικών Τ.Α. και Αναπτυξιακής Πολιτικής / Δ/νση Οικονομικών Τ.Α. / Τμήμα Οικονομικής Διοίκησης και Προϋπολογισμού, προκειμένου να απαντήσει στην υπηρεσία του Δήμου Ήλιδας. Η θέση της ερωτώσας υπηρεσίας, όπως αυτή διατυπώνεται στο ως άνω έγγραφο της, είναι ότι, εφ' όσον για την περίπτωση της αναγγελίας της εκχωρήσεως απαιτήσεως κατά των Ο.Τ.Α. δεν υπάρχουν διατάξεις που να ρυθμίζουν ειδικότερα το ζήτημα και άρα διαφαίνεται νομοθετικό κενό, δέουσα καθίσταται η κάλυψη αυτού με αναλογική εφαρμογή του άρθρου 145 του ν. 4270/2014 και στους Ο.Τ.Α. Για το εν λόγω νομικό ζήτημα, έχει εκδοθεί η υπ' αριθμόν 379/2010 Γνωμοδότηση του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους, η οποία εκκρεμεί προς αποδοχή και είναι γνωστή στην ερωτώσα υπηρεσία, μνημονεύεται δε στο έγγραφο του υποβληθέντος ερωτήματος της. Σύμφωνα με την γνωμοδότηση αυτή, η οποία εξεδόθη όταν ίσχυε η διάταξη του άρθρου 95 του ν. 2362/1995, ομοίου περιεχομένου με την ήδη ισχύουσα διάταξη του άρθρου 145 του ν. 4270/2014, έγινε ομοφώνως δεκτό ότι επί εκχωρήσεως απαιτήσεως κατά των Ο.Τ.Α. σε τρίτους το άρθρο 95 του ν. 2362/1995 για τις απαιτούμενες κοινοποιήσεις της αναγγελίας της εκχωρήσεως σε τρίτο πρόσωπο απαιτήσεως κατά του Δημοσίου δεν εφαρμόζεται.

Νομοθετικό πλαίσιο

2. Στις ακόλουθες διατάξεις των άρθρων 35, 36, 39 και 44 του ν. δ/τος της 17 Ιουλ. / 13 Αυγ. 1923 «Περί ειδικών διατάξεων επί ανωνύμων εταιρειών (ΦΕΚ Α' 224)», ορίζονται τα εξής:
Άρθρο 35 «Αι διατάξεις του παρόντος κεφαλαίου εφαρμόζονται, οσάκις η εταιρεία (πιστώτρια) λαμβάνει ενέχυρον κινητόν πράγμα ή απαίτησιν α) λόγω δανείου, είτε απλού, είτε επ' ανοικτώ λογαριασμώ, β) λόγω εξασφαλίσεως προγενεστέρας απαιτήσεως αυτής».
Άρθρο 36 «1. Προς σύστασιν του ενεχύρου απαιτείται σύμβασις ενεχυριάσεως και παράδοσις του ενεχυριαζομένου πράγματος.
2. Η σύμβασις ενεχυριάσεως καταρτίζεται, είτε δια συμβολαιογραφικού, είτε δι' ιδιωτικού εις απλούν εγγράφου».
Άρθρο 39 «1. Εάν αντικείμενον της ενεχυριάσεως είναι απαίτησις ονομαστική του οφειλέτου κατά τρίτου, η ενεχυρίασις συνεπάγεται εκχώρησιν της απαιτήσεως υπό του οφειλέτου προς την πιστώτριαν.
2. Αντίγραφον της συμβάσεως ενεχυριάσεως επιδίδεται τω τρίτω. 3. Από της επιδόσεως θεωρείται η πιστώτρια, ως νεμομένη την απαίτησιν».
Άρθρο 44 «Εάν αντικείμενον της ενεχυριάσεως είναι απαίτησις, η πιστώτρια δικαιούται, ίνα εισπράξη την απαίτησιν, ως εκδοχεύς, το δε μετά την εξόφλησιν υπόλοιπον αποδίδει τω οφειλέτη»

3. Στις ακόλουθες διατάξεις των άρθρων 455, 460, 461 και 462 του Αστικού Κώδικα ορίζονται τα εξής:
Άρθρο 455 Α.Κ. «Έννοια. Ο δανειστής μπορεί με σύμβαση να μεταβιβάσει σε άλλον την απαίτηση του χωρίς τη συναίνεση του οφειλέτη (εκχώρηση)».
Άρθρο 460 Α.Κ. «Αναγγελία. Ο εκδοχέας δεν αποκτά δικαίωμα απέναντι στον οφειλέτη και στους τρίτους πριν ο ίδιος ή ο εκχωρητής αναγγείλει την εκχώρηση στον οφειλέτη».
Άρθρο 461 Α.Κ. «Καταβολή πριν την αναγγελία. Ο οφειλέτης ελευθερώνεται αν πριν από την αναγγελία καταβάλει στον εκχωρητή το χρέος ή συνομολογίσει με αυτόν σύμβαση άφεσης».
Άρθρο 462 Α.Κ. «Υποχρεώσεις του οφειλέτη προς τον εκδοχέα. Ο οφειλέτης έχει προς τον εκδοχέα τις ίδιες υποχρεώσεις που είχε προς τον εκχωρητή».

4. Στις ακόλουθες διατάξεις των άρθρων 145 και 177 του ν. 4270/2014 «Αρχές δημοσιονομικής διαχείρισης και εποπτείας (ενσωμάτωση της Οδηγίας 2011/85/ΕΕ) δημόσιο λογιστικό και άλλες διατάξεις (Α' 143)», ορίζονται τα εξής:
Άρθρο 145 «Κατάσχεση εις χείρας του Δημοσίου και εκχώρηση
1. Η κατάσχεση χρηματικής απαίτησης εις χείρας του Δημοσίου, ως τρίτου, γίνεται, τηρουμένων και των λοιπών όρων και προϋποθέσεων, οι οποίες προβλέπονται από την κείμενη νομοθεσία, με κοινοποίηση του κατασχετηρίου σωρευτικά:
α. στην αρμόδια για την πληρωμή της συγκεκριμένης οφειλής του Δημοσίου υπηρεσία ή στην οικεία χρηματική διαχείριση,
β. στις αρμόδιες, για τη φορολογία εισοδήματος τόσο του καθ' ου η κατάσχεση, όσο και του κατασχόντος, Δ.Ο.Υ.
2. Στο κατασχετήριο εις χείρας του Δημοσίου, πρέπει αναγκαία να αναφέρεται σαφώς η ακριβής αιτία της οφειλής του Δημοσίου, το πρόσωπο του δικαιούχου της σχετικής απαίτησης με την ακριβή διεύθυνση του και το ποσό αυτής, καθώς και ο αριθμός φορολογικού μητρώου τόσο του κατασχόντος, όσο και του καθ' ου η κατάσχεση.
3.α. Η κατάσχεση εις χείρας του Δημοσίου ολοκληρώνεται μόνο από την ημερομηνία κοινοποίησης του κατασχετηρίου στην, κατά την παράγραφο 1, αρμόδια για την πληρωμή της συγκεκριμένης οφειλής του Δημοσίου υπηρεσία, η οποία όμως, για να είναι έγκυρη, πρέπει αφενός μεν να γίνει χρονικά τελευταία από τις αναφερόμενες στην ίδια παράγραφο λοιπές κοινοποιήσεις και αφετέρου να συνοδεύεται από νόμιμα από αρμόδιο δικαστικό επιμελητή επικυρωμένα αντίγραφα των επιδοτηρίων όλων των κατά τις διατάξεις του παρόντος άρθρου αναγκαίων προηγουμένων εγκύρων επιδόσεων του κατασχετηρίου αυτού στις ανωτέρω Δ.Ο.Υ., χωρίς να απαιτείται πρόσθετη κοινοποίηση του κατασχετηρίου στον Υπουργό Οικονομικών (άρθρο 5 του διατάγματος της 26.6/10.7.1944 «Περί Κώδικος των Νόμων περί Δικών του Δημοσίου»)
β. Η προθεσμία υποβολής της, κατ' άρθρο 985 παραγράφου 1 του Κώδικα Πολιτικής Δικονομίας, δήλωσης του Δημοσίου, ως τρίτου, είναι τριάντα (30) ημέρες και αρχίζει από την επομένη της επίδοσης του κατασχετηρίου στην αρμόδια για την πληρωμή της συγκεκριμένης οφειλής του Δημοσίου Υπηρεσία, ο προϊστάμενος της οποίας είναι αρμόδιος για την υποβολή της ανωτέρω δηλώσεως στη γραμματεία του ειρηνοδικείου του τόπου όπου εδρεύει η υπηρεσία.
4. Οι διατάξεις των προηγούμενων παραγράφων εφαρμόζονται ανάλογα και επί αναγγελίας εκχώρησης απαίτησης κατά του Δημοσίου. Η αναγγελία τέτοιας εκχώρησης πρέπει, επί ποινή ακυρότητας αυτής, να καταχωρίζεται στο κάτω μέρος του νόμιμα συντεταγμένου πρωτοτύπου ή επικυρωμένου αντιγράφου του εκχωρητηρίου εγγράφου.
5. Η μη τήρηση των διατάξεων του παρόντος άρθρου επάγεται την ακυρότητα της εις χείρας του Δημοσίου κατάσχεσης ή της προς αυτό αναγγελίας εκχώρησης απαίτησης, λαμβανομένων υπόψη υπό των δικαστηρίων και αυτεπάγγελτα. Επί άκυρης εις χείρας του κατάσχεσης, το Δημόσιο δεν υποχρεούται σε καμία δήλωση»
Άρθρο 177 «1. Από την έναρξη ισχύος του παρόντος νόμου καταργούνται οι διατάξεις:
α. Των άρθρων 1 έως και 108 και του άρθρου 110 του ν. 2362/1995 Οποιαδήποτε υφιστάμενη αναφορά στις καταργούμενες κατά τα ανωτέρω διατάξεις νοείται στο εξής ως αναφορά στις αντίστοιχες διατάξεις του παρόντος νόμου».

5. Στο άρθρο 276 παρ. 1 εδ. α' και β' του ν. 3463/2006 «Κύρωση του Κώδικα Δήμων και Κοινοτήτων» (Α' -114) ορίζονται τα εξής:
Άρθρο 276 «.Φορολογικές απαλλαγές και ατέλειες
1. Οι Δήμοι και οι Κοινότητες (....) απαλλάσσονται εν γένει από κάθε δημόσιο, άμεσο ή έμμεσο, δημοτικό, κοινοτικό ή λιμενικό φόρο, τέλος, δικαστικό ένσημο και εισφορά υπέρ οποιουδήποτε ταμείου, εισφορά υπέρ της Ε.Ρ.Τ. - Α.Ε., από κρατήσεις και από κάθε δικαστικό τέλος στις δίκες τους, με την επιφύλαξη των εκάστοτε ισχυουσών φορολογικών ρυθμίσεων. Επίσης έχουν όλες ανεξαιρέτως τις ατέλειες και τα δικαστικά, διοικητικά και δικονομικά προνόμια που παρέχονται στο Δημόσιο».

6. Στις ακόλουθες διατάξεις των άρθρων 3 και 4 παρ. 1 και 2 του ν. δ/τος. 31/1968 «περί προστασίας της περιουσίας των οργανισμών τοπικής αυτοδιοικήσεως και ρυθμίσεως ετέρων τινών θεμάτων» (Α'281) ορίζονται τα
εξής:
Άρθρο 3 «Αι υπό των Αστικών εν γένει Νόμων και των ουσιαστικών διατάξεων περί δικών του δημοσίου αναγνωριζόμενοι εις το Δημόσιον προνομίαι ή τεθεσπισμέναι ειδικαί προστατευτικοί διατάξεις εφαρμόζονται αναλόγως και επί των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοικήσεως, εφ' όσον αι τυχόν υφιστάμενοι αντίστοιχοι δια τους οργανισμού τούτους προνομίαι εν γένει δεν είναι ευρύτεροι ή ευνοϊκώτεραι των επί του Δημοσίου ισχυουσών». Άρθρον 4 «1 Πάντα τα επί των πολιτικών, ποινικών και διοικητικών υποθέσεων δικονομικά προνόμια του Δημοσίου, τα αναγνωριζόμενα υπό του Κώδικος Νόμων περί Δικών του Δημοσίου και υπό ετέρων γενικών ή ειδικών διατάξεων, εφαρμόζονται αναλόγως και επί των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοικήσεως, εφ' όσον ούτοι δεν απολαύουν μέχρι τούδε ευνοϊκωτέρων και ευρυτέρων προνομίων υπό της κείμενης Νομοθεσίας».
2. Κατάσχεσις εις χείρας των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοικήσεως ως τρίτων δύναται να επιβληθή μόνον κατόπιν αδείας του κατά τόπον αρμοδίου Μονομελούς Πρωτοδικείου και υπό τας λοιπάς ισχύουσας εκάστοτε διά το Δημόσιον προϋποθέσεις».

Ερμηνεία και εφαρμογή των διατάξεων

Από τις προαναφερόμενες διατάξεις, ερμηνευόμενες αυτοτελώς, αλλά και σε συνδυασμό μεταξύ τους, εν' όψει και του όλου νομικού πλαισίου εντός του οποίου εντάσσονται, του σκοπού που εξυπηρετούν και την υπαγωγή σε αυτές των πραγματικών περιστατικών που τέθηκαν υπ' όψιν μας από την ερωτώσα υπηρεσία, συνάγονται τα ακόλουθα:

7. Με τις διατάξεις των άρθρων 35, 36, 39 και 44 του ν. δ/τος της 17 Ιουλ. /13 Αυγ. 1923, οι οποίες διατηρήθηκαν σε ισχύ με το άρθρο 41 παρ. 1 του Εισαγωγικού Νόμου του Αστικού Κώδικα και η εφαρμογή τους επεκτάθηκε στις τράπεζες με την παράγραφο 9 του άρθρου 26 του ν. 2076/1992 «Ανάλυση και άσκηση δραστηριότητας πιστωτικών ιδρυμάτων και άλλες συναφείς διατάξεις ΦΕΚ ΑΊ30» (η οποία δεν καταργήθηκε με το άρθρο 92 παρ. 1 του ν. 3601/2007, εξακολουθεί δε αυτή να ισχύει και μετά την κατάργηση του νόμου αυτού με το ν. 4261/2014), εισήχθη, ως προς την ενεχυρίαση ονομαστικών απαιτήσεων προς εξασφάλιση απαιτήσεων ανωνύμων εταιρειών από δάνειο, απλό ή με ανοικτό λογαριασμό, εξαιρετικό δίκαιο και, ως εκ τούτου οι περί ενεχύρου διατάξεις του Αστικού Κώδικα εφαρμόζονται μόνον συμπληρωματικώς για ζητήματα μη ρυθμιζόμενα από τις ανωτέρω ειδικές διατάξεις. Κατά την έννοια των διατάξεων αυτών, η ενεχυρίαση απαιτήσεως συνεπάγεται όχι απλή επιβάρυνση αυτής, όπως η συνήθης ενεχυρίαση απαιτήσεως, αλλά εκχώρηση της προς τον ενεχυρούχο πιστωτή, ο οποίος γίνεται πραγματικός και μοναδικός δικαιούχος της απαιτήσεως, δικαιούμενος, ως εκ τούτου, να την εισπράξει. Η εκχώρηση συντελείται όταν αντίγραφο της συμβάσεως ενεχυριάσεως επιδίδεται στον οφειλέτη, μετά δε την αναγγελία αυτή αποκόπτεται κάθε δεσμός του οφειλέτη με τον εκχωρητή, οποίος αποξενώνεται και δεν μπορεί να αναμιχθεί με οποιονδήποτε τρόπο στην απαίτηση, αποκλειστικός δικαιούχος της οποίας είναι πλέον ο εκδοχέας (ΣτΕ 1311/2017 σκ. 5, ΣτΕ 179/2014 σκ. 2, ΣτΕ 3038/2013, ΣτΕ 3039/2013, σκ. 5, ΑΠ 1168/2015, ΝΣΚ 216/2017, ΝΣΚ 66/2013).

8. Περαιτέρω, από τις διατάξεις των άρθρων 455, 460, 461 και 462 ΑΚ και 145 του ν. 4270/2014 προκύπτει ότι με τη σύμβαση εκχωρήσεως ο δανειστής, αποκαλούμενος εκχωρητής, μεταβιβάζει σε άλλον, αποκαλούμενο εκδοχέα, την ενοχική απαίτησή του χωρίς τη συναίνεση του οφειλέτη. Ο εκδοχέας όμως δεν αποκτά δικαίωμα έναντι του Οφειλέτη πριν ο ίδιος ή ο εκχωρητής αναγγείλει την εκχώρηση στον οφειλέτη. Ο οφειλέτης, συνεπώς, ελευθερώνεται αν πριν από την αναγγελία καταβάλει στον εκχωρητή το χρέος. Μετά, όμως, την αναγγελία της εκχωρήσεως αποκόπτεται οριστικά κάθε δεσμός του οφειλέτη προς τον εκχωρητή και η απαίτηση αποκτάται από τον εκδοχέα, ο οποίος καθίσταται αποκλειστικός δικαιούχος της απαιτήσεως, και ο οφειλέτης πρέπει, για την απόσβεση της ενοχής, να καταβάλει το χρέος όχι προς τον εκχωρητή, έναντι του οποίου δεν υφίσταται πια οφειλή εκείνου, αλλά προς τον εκδοχέα (ΟλΑΠ 38/1988, ΑΠ 1317/2009, ΑΠ 114/2008, ΑΠ 300/2007, ΑΠ 1887/2005, ΑΠ 501/2003, ΑΠ 1163/2000, ΟλΑΠ 158/1969 ΝοΒ 17, 563, ΝΣΚ 316/2010, ΝΣΚ 161/2010 (ατομ), Μιχ.. Σταθόπουλος: «Γενικό Ενοχικό Δίκαιο», έκδ. 2004, σελ. 1391 αρ. 30, Απ. Γεωργιάδης: «Ενοχικό Δίκαιο», έκδ. 1999, σελ. 416, αρ. 39, σελ. 420, αρ. 53). Εάν, όμως, πρόκειται για εκχώρηση απαιτήσεως κατά του Ελληνικού Δημοσίου, η αναγγελία της εκχωρήσεως προς το τελευταίο διενεργείται βάσει των ειδικών ρυθμίσεων που προβλέπει το άρθρο 145 του ν. 4270/2014. (Τέτοιες ειδικές ρυθμίσεις προέβλεπαν και οι προϊσχύσασες διατάξεις των άρθρων 95 του ν. 2362/1995 και 97 του ν.δ/τος 321/1969). Σύμφωνα με το εδάφιο α' της παραγράφου 4 του άρθρου αυτού, οι διατάξεις των παραγράφων 1 έως 3, οι οποίες αναφέρονται στο περιεχόμενο του κατασχετηρίου εγγράφου και στην κοινοποίησή του επί κατασχέσεως χρηματικής απαιτήσεως εις χείρας του Δημοσίου ως τρίτου, εφαρμόζονται αναλόγως και επί αναγγελίας εκχωρήσεως απαιτήσεως κατά του Δημοσίου. Μάλιστα, κατά το εδάφιο β' της ίδιας ως άνω παραγράφου 4 του ν. 4270/2014, είναι άκυρη η αναγγελία, εάν αυτή δεν καταχωρίζεται στο κάτω μέρος του νομίμως συντεταγμένου πρωτοτύπου ή επικυρωμένου αντιγράφου του εκχωρητηρίου εγγράφου. Ειδικότερα, η αναγγελία προς το Ελληνικό Δημόσιο (της εκχωρηθείσας απαιτήσεως εις βάρος του) γίνεται με κοινοποίηση του εκχωρητηρίου εγγράφου σωρευτικώς: α) στην αρμόδια για την πληρωμή της συγκεκριμένης οφειλής του Δημοσίου υπηρεσία ή στην οικεία χρηματική διαχείριση και β) στις αρμόδιες για τη φορολογία εισοδήματος τόσο του εκχωρητή όσο και του εκδοχέως Δ..Ο.Υ. (άρθρο 145 παρ. 1 και 4 εδ. α' ν. 4270/2014). Για να είναι όμως έγκυρη η κοινοποίηση (του εγγράφου που περιέχει την εκχώρηση) στην αρμόδια για την πληρωμή της οφειλής υπηρεσία πρέπει πρώτον να λάβει χώρα χρονικώς τελευταία εν σχέσει προς τις λοιπές απαιτούμενες κοινοποιήσεις και δεύτερον να συνοδεύεται από νομίμως επικυρωμένα υπό αρμοδίου δικαστικού επιμελητή αντίγραφα των εκθέσεων επιδόσεως της αναγγελίας στις ανωτέρω Δ.Ο.Υ. (άρθρο 145 παρ. 3α ν. 4270/2014). Σύμφωνα δε με την παράγραφο 2 του άρθρου 145 του ν. 4270/2014 (επίσης εφαρμοζομένης αναλόγως και επί αναγγελίας εκχωρήσεως απαιτήσεως κατά του Δημοσίου), στην υπό το εκχωρητήριο έγγραφο αναγγελία πρέπει αναγκαία να αναφέρονται: α) σαφώς η ακριβής αιτία της οφειλής του Δημοσίου, β) το πρόσωπο του δικαιούχου της σχετικής απαιτήσεως με την ακριβή διεύθυνσή του, γ) το ύψος του ποσού της απαιτήσεως και δ) οι αριθμοί φορολογικού μητρώου του εκχωρητή και του εκδοχέως. Τέλος, κατά τη ρητή πρόβλεψη της παραγράφου 5 του ίδιου άρθρου του αυτού νόμου, η μη τήρηση έστω και μίας εκ των ανωτέρω προϋποθέσεων επάγεται την ακυρότητα της προς το Δημόσιο αναγγελίας εκχωρήσεως της κατ' αυτού απαιτήσεως, λαμβανομένης υπ' όψιν υπό των δικαστηρίων αυτεπαγγέλτως και έχει ως συνέπεια τη μη δέσμευση του Δημοσίου από τη σύμβαση εκχωρήσεως (βλ. αιτιολογική έκθεση του ν. 4270/2014 υπό το άρθρο 145, ΝΣΚ 216/2017). Αντίστοιχες προϋποθέσεις (πολλαπλότητα κοινοποιήσεων, ορισμός χρονικής σειράς εν σχέσει προς την αναγγελία στην αρμόδια για την πληρωμή υπηρεσία, απαίτηση για ένα ελάχιστο περιεχόμενο της αναγγελίας) και ίδια ακριβώς συνέπεια (απόλυτη ακυρότητα, μη δέσμευση του Δημοσίου) περιελάμβαναν και οι προϊσχύσασες διατάξεις των άρθρων 95 του ν. 2362/1995 και 97 του ν.δ/τος 321/1969 (ΑΠ 501/2003, 1405/2008, ΣτΕ 3765/2013, σκ. 4, ΝΣΚ 148/2009, ΝΣΚ 6/2006, 177/2005, 72/2013, 177/2005, 476/2004, Κρητικός σε Γεωργιάδη - Σταθόπουλου ΑΚ , 461 αρ. 16, με παραπομπές σε παλαιότερη νομολογία του ΑΠ και στο όμοιας διατυπώσεως με το άρθρο 97 ν. δ/τος 321/1969 προηγούμενο καθεστώς του άρθρου 86 ν. ΣΙΒ/1852, Σωτ. Ιωακειμίδης: «Εκχώρηση απαιτήσεως κατά του Δημοσίου και είσπραξη αυτής» ΧρΙΔ ΙΓ/2013, 554).
 
9. Για την εφαρμογή του άρθρου 145 του ν. 4270/2014 στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης πρώτου και δευτέρου βαθμού δεν αρκεί η γενική αναφορά του νομοθέτη στα νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου (ΝΠΔΔ), αλλά απαιτείται ειδική αναφορά και παραπομπή του νομοθέτη στους Ο.Τ.Α. Ο ερμηνευτικός αυτός κανόνας είναι απόρροια της κατοχυρωμένης από το άρθρο 102 παρ. 2 του Συντάγματος διοικητικής και οικονομικής αυτοτέλειας των Ο.Τ.Α. (ΜονΕφΘεσσαλ. 2071/2017, πρβλ. Ολ. ΝΣΚ 598/2002, Επ. Σπηλιωτόπουλος: «Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου» 11η έκδοση, παρ. 245, 310, Αναστ. Τάχος: «Ελληνικό Διοικητικό Δίκαιο» 6η έκδοση, σελ. 223 αρ. 2). Ειδικά για τους Ο.Τ.Α. πρώτου βαθμού ισχύει και εφαρμόζεται το β. δ. 17.5/5.6.1959 «περί οικονομικής διοικήσεως και λογιστικού των Δήμων και Κοινοτήτων» (ΑΊ14), εκτός των άρθρων 11 έως 16 περί αναλήψεως δαπανών, τα οποία καταργήθηκαν με το άρθρο 203 παρ. 4 ν. 4555/2018 «Μεταρρύθμιση του θεσμικού πλαισίου της Τοπικής Αυτοδιοίκησης» (Α' 133), το π. δ. 315/1999 «περί ορισμού του περιεχομένου και του χρόνου ενάρξεως της εφαρμογής του Κλαδικού Λογιστικού Σχεδίου Δήμων και Κοινοτήτων (Ο.Τ.Α Α' βαθμού)» (Α' 302), το οποίο παραμένει σε ισχύ μέχρι την 31.12.2022, σύμφωνα με την μεταβατική διάταξη της παραγράφου 5 του άρθρου 15 του π. δ/τος 54/2018 «Ορισμός του περιεχομένου και του χρόνου έναρξης της εφαρμογής του Λογιστικού Πλαισίου της Γενικής Κυβέρνησης» (ΑΊ03), και η υπ' αριθμ. 4604/2005 κοινή απόφαση των Υπουργών Εσωτερικών, Δημόσιας Διοίκησης και Αποκέντρωσης και Οικονομίας και Οικονομικών «Τροποποίηση των διατάξεων του Κλαδικού Λογιστικού Σχεδίου των ΟΤΑ α' βαθμού, που αναφέρονται στον τύπο και στο περιεχόμενο του προϋπολογισμού αυτών (Β' 163)». Στα νομοθετήματα αυτά δεν διαλαμβάνεται πρόβλεψη για την εφαρμογή και στους Δήμους (Ο.Τ.Α πρώτου βαθμού) της ειδικής διαδικασίας που προβλεπόταν για το Δημόσιο, σύμφωνα με τις προϊσχύσασες διατάξεις (των άρθρων 95 παρ. 4 του ν. 2362/1995 και 97 του ν. δ/τος 321/1969), για την αναγγελία της εκχωρήσεως απαιτήσεως, οι οποίες ήταν ομοίου περιεχομένου με την ήδη ισχύουσα του άρθρου 145 ν. 4270/2014, αλλά ούτε και διάταξη περί συμπληρωματικής εφαρμογής του Δημοσίου Λογιστικού επί θεμάτων που δεν ρυθμίζονται από τις διατάξεις των νομοθετημάτων αυτών. Περαιτέρω, από το άρθρο από το άρθρο 276 παρ. 1 εδ. β' του ν. 3463/2006, ήτοι του Κώδικα Δήμων και Κοινοτήτων, το οποίο δεν καταργήθηκε με τη θέσπιση του ν. 3852/2010 και άρα είναι σε ισχύ (βλ. άρθρα 283 παρ. 9 του ν. 3852/2010 και 22 του ν. 4304/2014, οποία συνάγεται ευθέως ότι ο Κώδικας Δήμων και Κοινοτήτων δεν καταργείται στο σύνολο του, μέχρι την κατάρτιση Κώδικα Τοπικής Αυτοδιοίκησης) ορίζεται ότι οι Δήμοι έχουν όλες τις ατέλειες και τα προνόμια (δικαστικά, διοικητικά και δικονομικά) του Δημοσίου (το ίδιο όριζε και το προϊσχύσαν άρθρο 304 του π. δ/τος 410/1995 Δημοτικός και Κοινοτικός Κώδικας). Όμως η κατ' άρθρο 145 παρ. 1, 2, 3 και 4 του ν. 4270/2014 προβλεπόμενη διαδικασία της αναγγελίας της εκχωρήσεως απαιτήσεως κατά του Δημοσίου δεν αποτελεί, κατά την έννοια της ανωτέρω διατάξεως (του άρθρου 276 παρ. 1 εδ. β' του ν. 3463/2006) προνόμιο του Δημοσίου, ούτως ώστε να δύναται να θεωρηθεί ότι επεκτείνεται στους ΟΤΑ πρώτου για τους εξής λόγους: Προνόμιο είναι το αναγνωριζόμενο από το νόμο δικαίωμα ενός προσώπου ή μιας ομάδας προσώπων να τίθεται σε πλεονεκτικότερη θέση απέναντι στους άλλους κάτω από τα ίδια πραγματικά περιστατικά. Προνόμια, για παράδειγμα, τα οποία ο νόμος αναγνωρίζει στο Δημόσιο έναντι των ιδιωτών είναι το απαράγραπτο των δικαιωμάτων του επί των ακινήτων (άρθρο 4 α. ν. 1539/1938), η αναστολή των εις βάρος του προθεσμιών κατά τη διάρκεια των δικαστικών διακοπών (άρθρο 11 του δ/τος της 26 Ιουν/10 Ιουλ. 1944 περί Κώδικος των νόμων περί δικών του Δημοσίου), η προνομιακή κατάταξή του στην αναγκαστική ή τη διοικητική εκτέλεση (άρθρο 975 αρ. 3 και 5 ΚΠολΔ., 61 ΚΕΔΕ). Στην προκειμένη περίπτωση η τήρηση της ειδικής διαδικασίας του άρθρου 145 παρ. 1, 2, 3 του ν. 4270/2014 με τις απαιτούμενες κοινοποιήσεις της αναγγελίας της εκχωρήσεως κατά την παράγραφο 1 του ίδιου άρθρου του αυτού νόμου δεν περιάγει το Δημόσιο σε πλεονεκτικότερη θέση έναντι των ιδιωτών. Τούτο διότι με την τήρηση της διαδικασίας αυτής το Δημόσιο δια των συναρμόδιων Υπηρεσιών του ενημερώνεται για την εκχώρηση της απαιτήσεως για να καταστεί δυνατή η έγκαιρη άσκηση εκ μέρους του τυχόν δικαιωμάτων του κατά του εκδοχέα και να αποφευχθεί τυχόν ζημία του (βλ. Ιω. Καστριώτης: «Η κατάσχεση εις χείρας τρίτου», εκδ. 2008, σελ. 188), όπως ακριβώς και με την τήρηση των κοινών περί αναγγελίας εκχωρήσεως διατάξεων (άρθρο 460 Α.Κ.) ενημερώνεται και ο ιδιώτης οφειλέτης για την εκχώρηση της απαιτήσεως, αλλά και για να καταστεί δυνατή η έγκαιρη άσκηση εκ μέρους του τυχόν δικαιωμάτων του κατά του εκδοχέα και της αποφυγής τυχόν ζημίας του (βλ. και Σωτ. Ιωακειμίδης: «Εκχώρηση απαιτήσεως κατά του Δημοσίου και είσπραξη αυτής» ΧρΙΔ ΙΓ/2013, 554, ιδίως σελ. 556 όπου ρητώς αναφέρεται ότι δεν τίθεται και θέμα αντιθέσεως του άρθρου 145 ν. 4270/2014 προς τη συνταγματική αρχή της ισότητας και σελ. 559 - 560 όπου ρητώς αναφέρει ότι η προβλεπόμενη αυτή ειδική διαδικασία σκοπεί στην προστασία του δημοσίου συμφέροντος διά της αποτροπής αχρεωστήτως καταβολών). Ακόμα, όπως κατά τις κοινές διατάξεις (άρθρο 460 ΑΚ) η έναρξη των αποτελεσμάτων της εκχωρήσεως για τον εκδοχέα δεν αρχίζει παρά μόνο από την αναγγελία σε αυτόν της εκχωρήσεως, πριν από την οποία ο εκδοχέας δεν αποκτά εξ αυτής δικαίωμα κατά του οφειλέτη έτσι και κατά το άρθρο 145 παρ. 5 του ν. 4270/2014 η μη τήρηση έστω και μίας εκ των προϋποθέσεων των παραγράφων 1, 2 και 3 επάγεται, ως προελέχθη, την ακυρότητα της προς το Δημόσιο αναγγελίας εκχωρήσεως της κατ' αυτού απαιτήσεως και ο εκδοχέας δεν αποκτά εξ αυτής δικαίωμα κατά του Δημοσίου. Αλλά και ειδικότερα, σε ό,τι αφορά το γεγονός ότι για την εγκυρότητα της εκχωρήσεως της απαιτήσεως κατά του Δημοσίου απαιτείται, κατά τις παρ. 2 και 4 του ίδιου άρθρου, να αναφέρονται στην αναγγελία α) σαφώς η ακριβής αιτία της οφειλής του Δημοσίου, β) το πρόσωπο του δικαιούχου της σχετικής απαιτήσεως με την ακριβή διεύθυνσή του, γ) το ύψος του ποσού της απαιτήσεως και δ) οι αριθμοί φορολογικού μητρώου του εκχωρητή και του εκδοχέως, παρατηρείται, ότι ομοίως και κατά τις κοινές διατάξεις (άρθρο 460 Α.Κ.) τα ανωτέρω στοιχεία είναι εκ των πραγμάτων αναγκαία για να είναι ορισμένη, δεκτική εκτιμήσεως και γενεσιουργός δικαιώματος η αναγγελία της εκχωρήσεως, ως δήλωση βουλήσεως μονομερής και απευθυντέα. Επισημειώνεται, τέλος, ότι και η απαιτούμενη αναφορά στην αναγγελία της αιτίας της οφειλής του Δημοσίου συνιστά εμφανώς στοιχείο του κύρους της αναγγελίας και όχι της συμβάσεως εκχωρήσεως της απαιτήσεως κατά του Δημοσίου, η οποία είναι και παραμένει σύμβαση αναιτιώδης, δεδομένου ότι και υπό το καθεστώς του νέου νόμου για το δημόσιο λογιστικό (ν. 4270/2014), όπως και στους προϊσχύσαντες νόμους (ν. 2362/1995 «Περί Δημοσίου Λογιστικού κ.λ.π.» και ν. δ/μα 321/1969 «Περί Κώδικος Δημοσίου Λογιστικού») το κύρος της δεν συναρτάται με τη συνδρομή συγκεκριμένης αιτίας (βλ. ανωτ. υπό αριθμ. 8). Ως εκ των ανωτέρω επί εκχωρήσεως απαιτήσεως κατά του Δημοσίου η τήρηση των αναγκαίων διατυπώσεων των παρ. 1, 2 και 3 του άρθρου 145 του ν. 4270/2014 δεν περιάγει το Δημόσιο σε πλεονεκτικότερη θέση έναντι των ιδιωτών σε σχέση με το άρθρο 460 ΑΚ και επομένως εκ του άρθρου αυτού (145 του ν.4270/2014) το Δημόσιο δεν αρρύεται προνόμιο.

10. Από τα άρθρα 3 και 4 παρ. 1 του ν. δ/τος 31/1968 προκύπτει ότι οι ειδικές προστατευτικές διατάξεις, οι οποίες θεσπίζονται από τους αστικούς νόμους και τις ουσιαστικές διατάξεις για τη διεξαγωγή των δικών του Δημοσίου, και τα δικονομικά προνόμια του Δημοσίου εφαρμόζονται αναλόγως και στους Ο.Τ.Α., αν γι' αυτούς δεν ισχύουν ευνοϊκότερες διατάξεις. Η διαδικασία της αναγγελίας εκχωρήσεως απαιτήσεως κατά του Δημοσίου, κατ' άρθρο 145 παρ. 1, 2, 3 και 4 του ν. 4270/2014, δεν αποτελεί ούτε προνόμιο ούτε ειδική προστατευτική διάταξη του Δημοσίου δυναμένη να εφαρμοσθεί αναλογικώς και επί της αναγγελίας εκχωρήσεως απαιτήσεως κατά των Δήμων (βλ υπό το προϊσχύσαν άρθρο 97 ν. δ/τος 321/1968 τις ΑΠ 1405/2008 και ΑΠ 1059/2012 ad hoc και υπό το προϊσχύσαν άρθρο 95 ν. 2362/1995 τις ΔΕΑ 3604/2015 σκ. 9, 369/2014 σκ. 4, 1957/2013 σκ. 8 ad hoc) αφ' ενός μεν διότι, όπως ήδη ανωτέρω έχει εκτεθεί (αριθμ. 9), δεν περιάγει το Δημόσιο σε πλεονεκτικότερη θέση έναντι των ιδιωτών, αφ' ετέρου δε, διότι κατά το άρθρο 3 του ν. δ/τος 31/1968 για την επέκταση των προνομίων και των ειδικών προστατευτικών διατάξεων του Δημοσίου και στους Ο.Τ.Α. πρώτου βαθμού προϋποτίθεται ότι τα προνόμια και οι διατάξεις αυτές απορρέουν από τον αστικό νόμο ή από τις ουσιαστικές διατάξεις περί δικών του Δημοσίου, ενώ εν προκειμένω πρόκειται για μία ειδική διαδικασία η οποία θεσπίζεται από τις διατάξεις του δημοσίου λογιστικού και συγχρόνως δεν αποκλείεται η εκχωρούμενη χρηματική απαίτηση κατά του Δημοσίου να απορρέει και από έννομη σχέση δημοσίου, και όχι μόνο ιδιωτικού, δικαίου (βλ. ΣτΕ 179/2014 σκ. 2, ΣτΕ 3038, ΣτΕ 3039/2013 σκ. 4), εκτός αν ειδική διάταξη νόμου ορίζει κάτι αντίθετο. Αλλά ούτε και περί δικονομικού προνομίου του Δημοσίου πρόκειται, διότι, σύμφωνα με τη ρητή πρόβλεψη της παραγράφου 5 του άρθρου 145 του ν. 4270/2014, η τήρηση της διαδικασίας των προηγουμένων παραγράφων και η πραγματοποίηση των αναγκαίων κατά την παράγραφο 1 κοινοποιήσεων του εκχωρητηρίου εγγράφου αποτελεί νόμιμο όρο του ενεργού της εκχωρήσεως της απαιτήσεως κατά του Δημοσίου (Απ. Γεωργιάδης: «Ενοχικό Δίκαιο Γενικό Μέρος, εκδ. 1999, σελ. 416, αριθμ. 38», Μ. Σταθόπουλος: «Γενικό Ενοχικό Δίκαιο, εκδ. 2004, σελ. 1389 - 1390, αρ. 25»), τυχόν δε μη τήρηση ή ελλιπής τήρηση της διαδικασίας αυτής επιφέρει ως ουσιαστική και όχι ως δικονομική συνέπεια την ακυρότητα της αναγγελίας εκχωρήσεως απαιτήσεως κατά του Δημοσίου. Τέλος, από τη φύση της η διαδικασία αυτή δεν ανάγεται στο σύστημα διεξαγωγής δικών του Δημοσίου, κατά την έννοια του άρθρου 3 του ν. δ/τος 31/1968.

11. Επομένως, για να είναι νομικώς δυνατή η επέκταση των διατάξεων του άρθρου 145 παρ. 4 και 5 ν. 4270/2014 και στους Δήμους ως προς την εκχώρηση των κατ' αυτών απαιτήσεων, θα έπρεπε να υπάρχει ρητή περί αυτής πρόβλεψη του νομοθέτη, η οποία εν προκειμένω δεν υφίσταται, οι προαναφερθείσες δε νομοθετικές ρυθμίσεις (άρθρα 276 παρ. 1 εδ. α' και β' ν. 3463/2006, 3 και 4 παρ. 1, 2 ν. δ/τος 31/1968) δεν δύναται να οδηγήσουν στην εφαρμογή των εν θέματι διατάξεων για τους λόγους που ανωτέρω εκτέθηκαν. Υπέρ της απόψεως αυτής συνηγορεί η ειδική πρόβλεψη του άρθρου 95 εδ. β' του π.δ/τος 30/1996, η οποία αναφέρεται στους Ο.Τ.Α. δευτέρου βαθμού. Ειδικά για τις Περιφέρειες, οι οποίες αποτελούν μετά τη θέσπιση του ν. 3852/2010 τους Ο.Τ.Α. δευτέρου βαθμού και προέρχονται από τη συνένωση των καταργηθέντων Νομαρχιακών Αυτοδιοικήσεων (άρθρο 3 παρ. 1, 282 παρ. 2 εδ. α' και β' του ν. 3852/2010), ισχύει και εφαρμόζεται για την αναγγελία εκχωρήσεως απαιτήσεως κατά αυτών το άρθρο 53 του ν. δ/τος 496/1974 για το λογιστικό των ΝΠΔΔ, δυνάμει της ρητής και ειδικής διατάξεως του άρθρου 95 εδ. β' του π.δ/τος 30/1996, σύμφωνα με την οποία μέχρι να εκδοθεί το προεδρικό διάταγμα για το λογιστικό των Νομαρχιακών Αυτοδιοικήσεων, ήδη Περιφερειών, εφαρμόζονται οι διατάξεις του ν. δ/τος 496/1974 (ΝΣΚ 379/2010, η οποία εκκρεμεί προς αποδοχή). Για τους Ο.Τ.Α. πρώτου βαθμού, όμως, η μόνη νομοθετική πρόβλεψη είναι αυτή της παραγράφου 2 του άρθρου 4 του ν. δ/τος 31/1968, η οποία αναφέρεται (μόνο) για την κατάσχεση απαιτήσεως εις χείρας των Ο.Τ.Α. ως τρίτων, όχι όμως και για την εκχώρηση απαιτήσεως κατά των Ο.Τ.Α. πρώτου βαθμού σε τρίτους. Συνεπώς για την περίπτωση της αναγγελίας της συμβάσεως εκχωρήσεως απαιτήσεως κατά των Ο.Τ.Α. πρώτου βαθμού, ο νομοθέτης δεν παρέχει το αναγκαίο νομικό έρεισμα για τη δυνατότητα της εφαρμογής του άρθρου 145 παρ. 4 και 5 του ν. 4270/2014 και στους Δήμους. Επομένως για το κύρος της αναγγελίας της εκχωρήσεως απαιτήσεως κατά των Δήμων αρκεί η κοινοποίηση της κατά τις κοινές περί αναγγελίας διατάξεις του άρθρου 460 ΑΚ προς τα όργανα τα οποία νομίμως τους εκπροσωπούν (βλ. υπό το προϊσχυσαν ομοίας ρυθμίσεως άρθρο 95 του ν. 2362/1995 την ΜονΕφΑΘ 2071/2017 ad hoc, ΔΕΑ 3604/2015, σκ. 9 ad hoc, ΔΕΑ 369/2014, σκ. 4 ad hoc, ΔΕΑ 1957/2013 σκ. 8 ΜονΕφΛαρ 39/2015 σκ. 3, ΝΣΚ 379/2010, η οποία εκκρεμεί προς αποδοχή).

Απάντηση:

12. Σύμφωνα με τα προεκτεθέντα, στο ερώτημα που υποβλήθηκε, το Νομικό Συμβούλιο του Κράτους (Τμήμα Ε'), γνωμοδοτεί, ομοφώνως, ως εξής: Επί εκχωρήσεως απαιτήσεως κατά των Δήμων (Ο.Τ.Α πρώτου βαθμού), οι διατάξεις του άρθρου 145 του ν. 4270/2014 και ειδικότερα οι διατάξεις των παραγράφων 4 και 5 αυτού για τις απαιτούμενες κοινοποιήσεις της αναγγελίας της εκχωρήσεως απαιτήσεως κατά του Δημοσίου δεν έχουν ούτε ευθεία ούτε αναλογική εφαρμογή.

ΘΕΩΡΗΘΗΚΕ

Αθήνα, 18.4.2019
 
Η Πρόεδρος

Μεταξία Ανδροβιτσανέα
Αντιπρόεδρος Ν.Σ.Κ.

Ο Εισηγητής
Αναστάσιος Κολούτσος
Πάρεδρος Ν.Σ.Κ.