Της Κατερίνας Σαββαΐδου,
Λέκτορος της Νομικής Σχολής του Αριστοτελείου Πανεπιστημίου Θεσσαλονίκης
Δικηγόρου - Διαμεσολαβήτριας τ. Γενικής Γραμματέως Δημοσίων Εσόδων

Δημοσιεύθηκε στο Δελτίο Φορολογικής Νομοθεσίας (www.dfn.gr), τεύχος 1580

Σύμφωνα με τη θεωρία του Νέου Δημόσιου Μάνατζμεντ¹, οι οργανισμοί του δημόσιου τομέα πρέπει να επιδιώκουν την εκπλήρωση σκοπών, όπως η αποτελεσματικότητα, η αποδοτικότητα και η λογοδοσία. Σύμφωνα με τον Ο.Ο.Σ.Α., η αύξηση της αποτελεσματικότητας/αποδοτικότητας της φορολογικής διοίκησης αποτελεί την κύρια πρόκληση που μπορεί να επιτευχθεί μέσω της μείωσης του διαχειριστικού κόστους της είσπραξης των φόρων, της μείωσης του κόστους συμμόρφωσης των επιχειρήσεων με τις φορολογικές τους υποχρεώσεις, καθώς και της αντιμετώπισης του προβλήματος της μη συμμόρφωσης.

Για την αξιολόγηση της αποτελεσματικότητας της φορολογικής διοίκησης έχουν αναπτυχθεί διεθνώς διάφορα εργαλεία. Μεταξύ αυτών περιλαμβάνεται ενδεικτικά το Εργαλείο Διαγνωστικής Αξιολόγησης της Φορολογικής Διοίκησης (Tax Administration Diagnostic Assessment Tool - TADAT².

Το TADAT είναι ένα εργαλείο που αναπτύχθηκε από διεθνείς κυρίως Οργανισμούς, προκειμένου να συμβάλλει στη δημιουργία πιο αποτελεσματικών και δίκαιων φορολογικών διοικήσεων ανά τον κόσμο. Το TADAT αποτελεί ένα εργαλείο αξιολόγησης της αποτελεσματικότητας του φορολογικού συστήματος, το οποίο είναι ανεξάρτητο, τυποποιημένο και το οποίο συνάγει συμπεράσματα με βάσει αποδείξεις, και προσανατολισμένο στη διασφάλιση ποιότητας. Το TADAT χρησιμοποιείται από κρατικές αρχές, αλλά και από συμβούλους τους, που προσφέρουν τεχνική υποστήριξη για τη βελτίωση των παρεχόμενων δημόσιων υπηρεσιών.

Μεταξύ των επιδιωκόμενων στόχων της φορολογικής διοίκησης, σύμφωνα με τον Οδηγό του TADAT συμπεριλαμβάνονται:

→ Η πληρότητα της βάσης δεδομένων του φορολογικού μητρώου, υπό την έννοια ότι το σύνολο των φορολογούμενων, φυσικών και νομικών προσώπων και άλλων οντοτήτων, που σύμφωνα με τη φορολογική νομοθεσία απαιτείται να αποκτήσουν φορολογικό μητρώο, περιλαμβάνεται στη βάση δεδομένων, η οποία πρέπει να είναι πλήρης, ενώ τα σχετικά δεδομένα πρέπει να είναι ακριβή και επικαιροποιημένα.
→ Η αναγνώριση των κινδύνων για τα έσοδα και τη λειτουργία της φορολογικής διοίκησης, καθώς και η αποτελεσματική τους διαχείριση.
→ Η παροχή στους φορολογούμενους επαρκούς πληροφόρησης και στήριξης με σκοπό την οικειοθελή συμμόρφωσή τους με τις φορολογικές τους υποχρεώσεις με λογικό κόστος διαχείρισης για αυτούς.
→ Η υποβολή από τους φορολογούμενους των προβλεπόμενων από τη φορολογική νομοθεσία δηλώσεων εντός των νόμιμων προθεσμιών.
→ Η πληρωμή από τους φορολογούμενους του συνόλου των οφειλόμενων φόρων εντός
των νόμιμων προθεσμιών.
→ Η υποβολή από τους φορολογούμενους των προβλεπόμενων από τη φορολογική νομοθεσία δηλώσεων, στις οποίες θα έχουν αναγραφεί με ακρίβεια τα φορολογηθέντα εισοδήματά τους.
→ Η ύπαρξη μιας δίκαιης και ανεξάρτητης διαδικασίας επίλυσης των φορολογικών δια-φορών, στην οποία έχουν πρόσβαση οι φορολογούμενοι και η οποία θα είναι αποτελεσματική, ώστε να επιλύονται εγκαίρως οι διαφορές τους με τη φορολογική διοίκηση.
→ Η είσπραξη των φορολογικών εσόδων υπολογίζεται και παρακολουθείται σε σχέση με τους στόχους, και αναλύεται, προκειμένου να ενημερωθεί η κυβέρνηση, ενώ οι επιστροφές φόρων καταβάλλονται κανονικά και έγκαιρα.
→ Η άσκηση από τη φορολογική διοίκηση των αρμοδιοτήτων της με διαφάνεια και η λογοδοσία της στην κυβέρνηση και την κοινωνία.

Με τη χρήση του TADAT μπορεί να αξιολογηθεί μία φορολογική διοίκηση σε εννέα τομείς/περιοχές με βάση τα αποτελέσματα της απόδοσής της, προκειμένου να αξιολογηθεί εάν έχει επιτύχει τους προαναφερόμενους στόχους της. Ειδικότερα, η αξιολόγηση αρχίζει από το στάδιο της εγγραφής ενός φορολογούμενου στο φορολογικό μητρώο και φτάνει έως το στάδιο της επίλυσης των διαφορών με τη φορολογική διοίκηση. Στο πλαίσιο αυτό αξιολογούνται κυρίως:

1. Η πληρότητα της βάσης δεδομένων των φορολογούμενων / του φορολογικού μητρώου.
2. Η αποτελεσματική διαχείριση κινδύνων.
3. Η υποστήριξη της οικειοθελούς συμμόρφωσης των φορολογούμενων.
4. Η εμπρόθεσμη υποβολή των φορολογικών δηλώσεων.
5. Η εμπρόθεσμη καταβολή φορολογικών οφειλών.
6. Η μη διαπίστωση ανακριβών φορολογικών δηλώσεων.
7. Η αποτελεσματική επίλυση φορολογικών διαφορών.
8. Η αποτελεσματική διαχείριση εσόδων.
9. Η λογοδοσία και η διαφάνεια.

Ο έλεγχος της πληρότητας της βάσης δεδομένων των φορολογούμενων πραγματοποιείται με τη χρήση δύο δεικτών αποτελεσματικότητας, με τους οποίους εξετάζεται η ύπαρξη αξιόπιστης και πλήρους πληροφόρησης για τους φορολογούμενους οι οποίοι είναι καταχωρισμένοι στο φορολογικό μητρώο και η γνώση των υπόχρεων φορολογούμενων, γεγονός που επιτρέπει τη λήψη πρωτοβουλιών για τον εντοπισμό των επιχειρήσεων και των φυσικών προσώπων που ενώ έχουν την υποχρέωση εγγραφής στο μητρώο δεν συμμορφώνονται με αυτήν.

Ο έλεγχος της αποτελεσματικής διαχείρισης κινδύνων πραγματοποιείται με τη χρήση τεσσάρων δεικτών αποτελεσματικότητας/αποδοτικότητας, με τους οποίους η αναγνώριση, η αξιολόγηση, η προτεραιοποίηση και η ποσοτικοποίηση των κινδύνων συμμόρφωσης, η αντιμετώπιση των κινδύνων μέσω ενός πλάνου βελτίωσης της συμμόρφωσης, η παρακολούθηση και η αξιολόγηση των μέτρων/δράσεων αντιμετώπισης των κινδύνων συμμόρφωσης, καθώς και η αναγνώριση, η αξιολόγηση, η προτεραιοποίηση και η ποσοτικοποίηση των θεσμικών κινδύνων.

Ο έλεγχος της αποτελεσματικότητας της υποστήριξης από τη φορολογική διοίκηση της οικειοθελούς συμμόρφωσης πραγματοποιείται με τη χρήση τριών δεικτών, με τους οποίους εξετάζεται το πεδίο εφαρμογής και προσβασιμότητας στις πληροφορίες, η έκταση των πρωτοβουλιών για τη μείωση του κόστους συμμόρφωσης των φορολογουμένων και η ανατροφοδότηση από τον φορολογούμενο σε σχέση με τις υπηρεσίες και τα προϊόντα.

Ο έλεγχος αναφορικά με την εμπρόθεσμη υποβολή των φορολογικών δηλώσεων πραγματοποιείται με τη χρήση δύο δεικτών, με τους οποίους εξετάζεται το ποσοστό υποβολής δηλώσεων (φορολογίας εισοδήματος φυσικών και νομικών προσώπων, ΦΠΑ και παρακρατούμενων φόρων) εντός των νόμιμων προθεσμιών και η χρήση ηλεκτρονικών μέσων για την υποβολή των δηλώσεων.

Ο έλεγχος της αποτελεσματικότητας στον τομέα της πληρωμής των φόρων πραγματοποιείται με τη χρήση τεσσάρων δεικτών αποτελεσματικότητας, με τους οποίους εξετάζεται η χρήση των ηλεκτρονικών μέσων πληρωμής, συμπεριλαμβανομένων εμβασμάτων από το λογαριασμό των οφειλετών σε λογαριασμό της φορολογικής διοίκησης, πιστωτικών και χρεωστικών καρτών, αλλά και πληρωμών προς πιστωτικά ιδρύματα, η χρήση αποτελεσματικών συστημάτων είσπραξης, κυρίως της παρακράτησης στην πηγή και της προκαταβολής φόρου, η κανονικότητα των πληρωμών (εμπρόθεσμα), καθώς και το στοκ/σύνολο και η ροή των ληξιπρόθεσμων φορολογικών οφειλών.

Ο έλεγχος για τη μη διαπίστωση ανακριβών φορολογικών δηλώσεων πραγματοποιείται με τη χρήση τριών δεικτών αποτελεσματικότητας, με τους οποίους εξετάζεται η έκταση των επαληθεύσεων που πραγματοποιούνται για τον εντοπισμό και την αποτροπή υποβολής ανακριβών φορολογικών δηλώσεων, η έκταση των προληπτικών ενεργειών για την ενθάρρυνση της υποβολής φορολογικών δηλώσεων χωρίς ανακρίβειες και η παρακολούθηση της έκτασης υποβολής ανακριβών φορολογικών δηλώσεων.

Ο έλεγχος της αποτελεσματικότητας της επίλυσης διαφορών πραγματοποιείται με τη χρήση τριών δεικτών αποτελεσματικότητας, με τους οποίους εξετάζεται η ύπαρξη μιας ανεξάρτητης, πρακτικής και διαβαθμισμένης (σε επίπεδα) διαδικασίας επίλυσης διαφορών, ο χρόνος επίλυσης των διαφορών και ο βαθμός ανταπόκρισης της φορολογικής διοίκησης στα αποτελέσματα που προκύπτουν από τη διαδικασία επίλυσης των διαφορών.

Ο έλεγχος της αποτελεσματικής διαχείρισης εσόδων πραγματοποιείται με τη χρήση τριών δεικτών αποτελεσματικότητας/αποδοτικότητας, με τους οποίους εξετάζεται η συμβολή της φορολογικής διοίκησης στη διαδικασία πρόβλεψης των εσόδων, η καταλληλότητα του λογιστικού συστήματος φορολογικών εσόδων και καταλληλότητα της διαδικασίας επιστροφής φόρων.

Ο έλεγχος της αποτελεσματικότητας της λογοδοσίας πραγματοποιείται με τη χρήση τεσσάρων δεικτών αποτελεσματικότητας, με τους οποίους εξετάζεται το επίπεδο ασφάλειας που παρέχεται από τον εσωτερικό έλεγχο, η εξωτερική παρακολούθηση/εποπτεία της φορολογικής διοίκησης, η αντίληψη του κοινού για την ακεραιότητα της φορολογικής διοίκησης, καθώς και η δημοσίευση των δραστηριοτήτων, των αποτελεσμάτων και των Πλάνων της φορολογικής Διοίκησης.

Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή έχει, επίσης, σχεδιάσει ένα εργαλείο αυτοαξιολόγησης της φορολογικής διοίκησης ["fiscal blueprints"³}, με το οποίο της παρέχεται το συνολικό πλαίσιο και τα απαραίτητα εργαλεία για να αξιολογήσει η ίδια με εσωτερικές διαδικασίες κάθε τεχνική και οργανωτική περιοχή δραστηριοποίησής της.

Στο πλαίσιο αυτό έχει καθορίσει δείκτες που επιτρέπουν στη φορολογική διοίκηση να μετρήσει και να αξιολογήσει την έκταση που πληροί τις προϋποθέσεις μιας μοντέρνας φορολογικής διοίκησης. Οι δείκτες εντάσσονται σε πέντε κατηγορίες και αφορούν το πλαίσιο, τις δομές και τη βάση της φορολογικής διοίκησης, τα ζητήματα ανθρώπινου δυναμικού και συμπεριφοράς, τα συστήματα και τη λειτουργία της φορολογικής διοίκησης, την παροχή υπηρεσιών στους φορολογούμενους και την υποστήριξή της.

Ο πρώτος δείκτης εξετάζει το συνολικό πλαίσιο της φορολογικής διοίκησης, τις δομές και την οργάνωσή της, καθώς και τη φορολογική νομοθεσία. Ο δεύτερος δείκτης που αφορά σε ζητήματα ανθρώπινου δυναμικού και συμπεριφοράς εξετάζει ζητήματα δεοντολογίας και διαχείρισης ανθρώπινου δυναμικού.

Ο τρίτος δείκτης που αφορά στα συστήματα και στη λειτουργία της φορολογικής διοίκησης εξετάζει ζητήματα σχετικά με την είσπραξη των εσόδων και τη διαδικασία αναγκαστικής εκτέλεσης, τον φορολογικό έλεγχο, τις διαδικασίες διοικητικής συνδρομής και ανταλλαγής πληροφοριών με άλλες φορολογικές διοικήσεις, τις μεθόδους αντιμετώπισης της φοροδιαφυγής και της φοροαποφυγής).

Ο τέταρτος δείκτης που αφορά στην παροχή υπηρεσιών στους φορολογούμενους εξετάζει τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις των φορολογούμενων, τα συστήματα διαχείρισης των φορολογουμένων, καθώς και την οικειοθελή συμμόρφωσή τους). Τέλος, ο πέμπτος δείκτης που αφορά στην υποστήριξη της φορολογικής διοίκησης εξετάζει τα πληροφοριακά συστήματα και την επικοινωνία με τους φορολογούμενους.

Εκτός από το TADAT η αποτελεσματικότητα της φορολογικής διοίκησης είναι δυνατόν να μετρηθεί και με το Εργαλείο αξιολόγησης - μέτρησης της αποδοτικότητας της διαχείρισης των δημοσίων οικονομικών [Public Expenditure and Financial Accountability - PEFA}⁴.

Το PEFA προβλέπει εικοσιοκτώ δείκτες αποδοτικότητας/αποτελεσματικότητας που εστιάζουν σε σημαντικές μετρήσιμες πτυχές του συστήματος διαχείρισης δημοσίων οικονομικών. Το σύνολο των δεικτών αποτελεσματικότητας δείχνει τα βασικά στοιχεία της διαχείρισης των δημόσιων οικονομικών που θεωρούνται καθοριστικά, προκειμένου μία χώρα να επιτύχει υγιή/βιώσιμη διαχείριση των δημόσιων οικονομικών. Οι δείκτες αποδοτικότητας/αποτελεσματικότητας εστιάζουν στα βασικά χαρακτηριστικά ενός συστήματος διαχείρισης δημοσίων οικονομικών με βάση τις διεθνείς καλές πρακτικές.

Οι δείκτες αποτελεσματικότητας περιλαμβάνονται σε τρεις κατηγορίες.

1. Την εκτέλεση του Προϋπολογισμού που δείχνει τα άμεσα αποτελέσματα του συστήματος διαχείρισης των δημόσιων οικονομικών όσον αφορά στις πραγματικές δαπάνες και στα έσοδα σε σχέση με τα αρχικώς προβλεφθέντα και εγκριθέντα στον Προϋπολογισμό, καθώς και το επίπεδο και τις αλλαγές στις ληξιπρόθεσμες δαπάνες.

2. Τα διατομεακά χαρακτηριστικά του συστήματος διαχείρισης των δημοσίων οικονομικών που δείχνουν την σαφήνεια και τη διαφάνεια του συστήματος διαχείρισης των δημοσίων οικονομικών κατά τη διάρκεια του κύκλου του Προϋπολογισμού.

3. Τον κύκλο του Προϋπολογισμού που δείχνει την απόδοση των βασικών συστημάτων, διαδικασιών και θεσμών στον κύκλο του Προϋπολογισμού της κεντρικής κυβέρνησης.

Στην τρίτη κατηγορία δεικτών αποτελεσματικότητας που αφορά στον κύκλο του Προϋπολογισμού περιλαμβάνονται και τρεις δείκτες αποτελεσματικότητας που αφορούν τη λειτουργία της φορολογικής διοίκησης και συνδέονται με την προβλεψιμότητα και τον έλεγχο της εκτέλεσης του Προϋπολογισμού. Ειδικότερα οι δείκτες αυτοί αφορούν στη διαφάνεια αναφορικά με τις υποχρεώσεις και τις οφειλές των φορολογούμενων, στην αποτελεσματικότητα των μέτρων για την εγγραφή των φορολογούμενων στο φορολογικό μητρώο και για τη βεβαίωση των φόρων, καθώς και στην αποτελεσματικότητα της είσπραξης των φορολογικών οφειλών.

Αναφορικά με τον πρώτο δείκτη αποτελεσματικότητας, τη διαφάνεια αναφορικά με τις υποχρεώσεις και τις οφειλές των φορολογούμενων, πρέπει να αξιολογηθούν η σαφήνεια και η κατανόηση των φορολογικών οφειλών, η πρόσβαση του φορολογούμενου σε πληροφορίες αναφορικά με τις φορολογικές του υποχρεώσεις και τις διοικητικές διαδικασίες, καθώς και η ύπαρξη και λειτουργία μηχανισμού αμφισβήτησης των φόρων.

Η αποτελεσματική βεβαίωση των φορολογικών οφειλών επηρεάζεται από το σύστημα της φορολογικής διοίκησης, αλλά εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό και από την άμεση εμπλοκή και συνεργασία των φορολογούμενων. Η συμβολή τους στη διασφάλιση της συμμόρφωσης διευκολύνεται από το βαθμό της διαφάνειας των φορολογικών υποχρεώσεων τους, συμπεριλαμβανομένης της σαφήνειας της νομοθεσίας και των διοικητικών διαδικασιών, της πρόσβασης σε πληροφόρηση και της δυνατότητας να αμφισβητεί τις διοικητικές αποφάσεις προσδιορισμού/καταλογισμού φόρων.

Η ενημέρωση/εκπαίδευση των φορολογούμενων παίζει σημαντικό ρόλο στη διευκόλυνση των φορολογούμενων να συμμορφωθούν με τις υποχρεώσεις τους και ειδικά την εγγραφή στο φορολογικό μητρώο, την υποβολή φορολογικής δήλωσης και την πληρωμή του φόρου. Τόσο οι ενεργοί φορολογούμενοι (υπόχρεοι) όσο και οι μελλοντικοί υπόχρεοι χρειάζονται εύκολη πρόσβαση σε κατανοητή, φιλική προς το χρήστη και επικαιροποιημένη πληροφόρηση αναφορικά με τους ισχύοντες νόμους, αποφάσεις και διαδικασίες (π.χ. μέσω της ανάρτησής τους σε ιστοσελίδες, διαθέσιμες μέσω σεμιναρίων στους φορολογούμενους, με ευρεία διανομή οδηγιών κλπ).

Η δυνατότητα των φορολογούμενων να αμφισβητούν τις αποφάσεις και τις καταλογιστικές πράξεις της φορολογικής διοίκησης απαιτεί την ύπαρξη ενός αποτελεσματικού μηχανισμού προσφυγής που να εγγυάται τη δίκαιη αντιμετώπιση των φορολογούμενων. Εκτός, πάντως, από την ύπαρξη του μηχανισμού επίλυσης διαφορών, απαιτείται η ανεξαρτησία της οργανωτικής του δομής, η νομική δυνατότητα του να εκδίδει αποφάσεις, αλλά και η αποτελεσματικότητά του (η οποία εξαρτάται σε σημαντικό βαθμό από την περίοδο εξέτασης των υποθέσεων) και η αμεροληψία του.

Αναφορικά με το δεύτερο δείκτη αποτελεσματικότητας, την αποτελεσματικότητα των μέτρων για την εγγραφή των φορολογούμενων στο μητρώο και για την βεβαίωση των φόρων, πρέπει να αξιολογηθούν οι έλεγχοι στο μητρώο φορολογουμένων, η αποτελεσματικότητα των προστίμων σε περίπτωση μη συμμόρφωσης με υποχρεώσεις εγγραφής στο μητρώο και υποβολής φορολογικών δηλώσεων, καθώς και ο σχεδιασμός και η παρακολούθηση των προγραμμάτων φορολογικών ελέγχων και διερεύνησης της φοροδιαφυγής και της φορολογικής απάτης.

Η αποτελεσματικότητα της φορολογικής βεβαίωσης εξακριβώνεται από την αλληλεπίδραση μεταξύ της εγγραφής στο μητρώο των υπόχρεων φορολογούμενων και της ορθής βεβαίωσης φόρων στους φορολογούμενους αυτούς. Η διαδικασία εγγραφής στο μητρώο φορολογούμενων διευκολύνεται από ελεγκτικούς μηχανισμούς της φορολογικής διοίκησης. Η διατήρηση από τη φορολογική διοίκηση μιας βάσης δεδομένων των φορολογούμενων με βάση έναν ΑΦΜ είναι σημαντική. Ωστόσο, ο έλεγχος είναι αποτελεσματικότερος εάν συνδυάζεται με άλλα συστήματα που περιέχουν στοιχεία του τζίρου και των παγίων (π.χ. άνοιγμα λογαριασμών, επαγγελματικές άδειες κλπ).

Επιπρόσθετα, η φορολογική διοίκηση πρέπει να διασφαλίζει τη συμμόρφωση των φορολογούμενων με την υποχρέωση εγγραφής στο μητρώο μέσω περιστασιακών ερευνών πιθανών φορολογούμενων, π.χ. μέσω αυτοψιών σε επαγγελματικές εγκαταστάσεις και κατοικίες.

Η διασφάλιση της συμμόρφωσης των φορολογούμενων με τις διαδικαστικές τους υποχρεώσεις σχετικά με την εγγραφή στο μητρώο και την υποβολή δήλωσης επιδιώκεται μέσω της επιβολής προστίμων, η αυστηρότητα των οποίων εξαρτάται από τη βαρύτητα της σφάλματος/παράλειψης. Η αποτελεσματικότητα των προστίμων αυτών εξαρτάται αφενός από το εάν αυτά είναι αρκετά υψηλά, ώστε να επιτυγχάνεται το επιδιωκόμενο αποτέλεσμα, και αφετέρου από το εάν επιβάλλονται με δίκαιο τρόπο.

Οι σύγχρονες Αρχές Εσόδων στηρίζονται σε μεγάλο βαθμό στη χρήση μεθόδων ανάλυσης κινδύνων για την επιλογή των υποθέσεων προς έλεγχο ως μέσο για τη βελτίωση της συμμόρφωσης και την αντιμετώπιση της φοροδιαφυγής. Εξάλλου, οι περιορισμένοι πόροι (π.χ. αριθμός των ελεγκτών) υποχρεώνουν τη διοίκηση να βελτιώσει τη διαδικασία επιλογής υποθέσεων, προκειμένου να μπορούν να εντοπισθούν οι περιπτώσεις φορολογητέων δραστηριοτήτων που ενέχουν μεγαλύτερο κίνδυνο μη συμμόρφωσης. Η ικανότητα της Αρχής Εσόδων να διερευνά και να κινεί τη διαδικασία της άσκησης ποινικής δίωξης στις σημαντικές υποθέσεις φοροδιαφυγής είναι καθοριστική στη διασφάλιση της συμμόρφωσης των φορολογούμενων με τις φορολογικές τους υποχρεώσεις.

Αναφορικά με τον τρίτο δείκτη αποτελεσματικότητας, την αποτελεσματικότητα στην είσπραξη των φορολογικών οφειλών, πρέπει να αξιολογηθούν το ποσοστό εισπραξιμότητας για τις ληξιπρόθεσμες φορολογικές οφειλές - το ποσοστό των ληξιπρόθεσμων οφειλών στην αρχή του φορολογικού έτους που εισπράχθηκε κατά τη διάρκεια του έτους αυτού (μέσος όρος των δύο τελευταίων φορολογικών ετών), η αποτελεσματικότητα της μεταβίβασης των εισπραχθέντων φόρων από τη φορολογική διοίκηση στο Γενικό Λογιστήριο του Κράτους, καθώς και η συχνότητα συμφωνίας των λογαριασμών μεταξύ βεβαίωσης φόρων, είσπραξης, αρχείου ληξιπροθέσμων και εσόδων από το Γενικό Λογιστήριο του Κράτους.

Η συσσώρευση ληξιπρόθεσμων φορολογικών οφειλών μπορεί να αποτελέσει ένα σημαντικό παράγοντα που υποβαθμίζει τα υψηλά δημοσιονομικά αποτελέσματα. Το επίπεδο των ληξιπρόθεσμων φορολογικών οφειλών δεν συνδέεται απαραίτητα με την αποτελεσματικότητα του μηχανισμού είσπραξης των φόρων, καθώς μία μεγάλη βεβαίωση μπορεί να οδηγήσει σε σημαντική αύξηση των ληξιπρόθεσμων οφειλών. Ωστόσο, η ικανότητα της Αρχής Εσόδων να εισπράττει τους φόρους είναι σημαντική, εκτός αν το επίπεδο των ληξιπρόθεσμων δεν είναι σημαντικό.

Η προσπάθεια είσπραξης των ληξιπρόθεσμων φορολογικών οφειλών επηρεάζεται από την επίλυση των αμφισβητούμενων φορολογικών οφειλών. Σε ορισμένες χώρες οι οφειλές που αμφισβητούνται αποτελούν σημαντικό μέρος του συνόλου των ληξιπρόθεσμων φορολογικών οφειλών, οπότε υπάρχει μεγάλη διαφορά μεταξύ των ακαθάριστων και των καθαρών φορολογικών οφειλών, συμπεριλαμβανομένου ή εξαιρουμένου αντίστοιχα των αμφισβητούμενων φορολογικών οφειλών.

Η έγκαιρη μεταφορά των εισπραχθέντων φόρων στο κρατικό ταμείο (Γενικό Λογιστήριο του Κράτους) είναι σημαντική, προκειμένου το Γενικό Λογιστήριο του Κράτους να μπορεί να διαθέτει τα ποσά αυτά για την κάλυψη των κρατικών δαπανών. Αυτό γίνεται είτε με την ύπαρξη συστήματος που υποχρεώνει τους φορολογούμενους να πληρώσουν κατευθείαν σε λογαριασμούς που ανήκουν στο Γενικό Λογιστήριο του Κράτους μέσω (π.χ. τραπεζών), είτε όταν η φορολογική διοίκηση διαθέτει δικούς της λογαριασμούς με την συχνή μεταφορά των εισπραχθέντων φόρων από τους λογαριασμούς αυτούς στους λογαριασμούς του Γενικού Λογιστηρίου του Κράτους.

Πρέπει να γίνεται συχνά η συνολική αναφορά των βεβαιώσεων, των εισπράξεων, των ληξιπρόθεσμων οφειλών και της μεταφοράς των εισπραχθέντων ποσών από τη φορολογική διοίκηση προς το Γενικό Λογιστήριο του Κράτους, ώστε να παρακολουθείται η πορεία των ληξιπρόθεσμων οφειλών.

Στην Ελλάδα, η Γενική Γραμματεία Δημοσίων Εσόδων⁵, στο πλαίσιο αύξησης της λογοδοσίας της λόγω της ανεξαρτησίας της, δημοσιοποιεί πλέον, όπως και η πλειοψηφία των χωρών του Ο.Ο.Σ.Α., δείκτες μέτρησης της αποτελεσματικότητας, προκειμένου να αξιολογεί την απόδοσής της και ειδικότερα την επίτευξη των στόχων της.

Στο πλαίσιο αυτό παρακολουθείται το ποσοστό των συνολικών εισπράξεων ως προς ΑΕΠ, η μεταβολή συνολικών εισπράξεων ως προς ΑΕΠ, το ποσοστό είσπραξης έναντι νέων ληξιπροθέσμων, τον ποσοστό μεταβολής είσπραξης ληξιπροθέσμων, το ποσοστό μεταβολής παλαιού/ νέου ληξιπροθέσμου, ο αριθμός φορολογικών ελέγχων, το ύψος των βεβαιωθέντων φόρων και προστίμων, η εισπραξιμότητα ελέγχων Κ.Ε.ΦΟ.ΜΕ.Π/ Κ.Ε.ΜΕ.ΕΠ., ο αριθμός των τελωνειακών ελέγχων, το ύψος των βεβαιωθέντων προστίμων και πολλαπλών τελών, η εισπραξιμότητα των προστίμων και των πολλαπλών τελών, η μεταβολή μεγέθους της «μαύρης» οικονομίας, το ποσοστό εμπρόθεσμης υποβολής δηλώσεων φόρου εισοδήματος, το ποσοστό εμπρόθεσμης υποβολής δηλώσεων Φ.Π.Α., το κόστος συμμόρφωσης, το ποσοστό μεταβολής της οικειοθελούς συμμόρφωσης, ο βαθμός ικανοποίησης των συναλλασσομένων, οι εισπράξεις ανά εργαζόμενο της ΓΓΔΕ, το διαχειριστικό κόστος σε σχέση με τις πραγματοποιηθείσες εισπράξεις, ο αριθμός καταγγελιών των πολιτών, ο αριθμός ελέγχων περιουσιακής κατάστασης, η μεταβολή του διαχειριστικού κόστους, ο αριθμός των καταρτιζόμενων υπαλλήλων, καθώς και η μεταβολή του επιπέδου διαφθοράς.

Μεταξύ των προαναφερόμενων δεικτών αποτελεσματικότητας/αποδοτικότητας, μεγάλη έμφαση δίνεται στην παρακολούθηση από τη Γενική Γραμματεία Δημοσίων Εσόδων αυτών που αφορούν στα παλαιά και τα νέα ληξιπρόθεσμα, στην απόδοση των ελεγκτικών κέντρων και ειδικότερα του ΚΕ.ΜΕ.ΕΠ., του ΚΕ.ΦΟ.ΜΕ.Π. και των μεγάλων Δ.Ο.Υ., στις επιστροφές Φ.Π.Α. και εισοδήματος, στην παρακολούθηση του ανώτατου ορίου (ταβάνι) του στόχου των επιστροφών, στο ποσοστό των εμπρόθεσμων πληρωμών οφειλών προς τρίτους, καθώς και στο ποσοστό των οφειλετών σε βάρος των οποίων η Γενική Γραμματεία Δημοσίων Εσόδων λαμβάνει μέτρα, καθώς αυτοί παρακολουθούνται από τους εταίρους/δανειστές στο πλαίσιο αξιολόγησης του προγράμματος δημοσιονομικής προσαρμογής της χώρας.

Καταληκτικά, η φορολογική διοίκηση καλείται σήμερα να αντιμετωπίσει μεγάλες προκλήσεις, όπως κυρίως η αύξηση της αποτελεσματικότητάς/αποδοτικότητάς της με σκοπό την αντιμετώπιση της φοροδιαφυγής και της φοροαποφυγής, τη βελτίωση της οικειοθελούς συμμόρφωσης, την παροχή στους πολίτες ποιοτικότερων υπηρεσιών.

Μάλιστα, αξίζει να σημειωθεί ότι ο βαθμός δυσκολίας για τη φορολογική διοίκηση έχει αυξηθεί σημαντικά τα τελευταία χρόνια, δεδομένου ότι αφενός πρέπει να παρακολουθεί πιο στενά τις ευρωπαϊκές και διεθνείς εξελίξεις και τάσεις, όπως για παράδειγμα την τελευταία Έκθεση του ΟΟΣΑ για τη Διάβρωση της Φορολογικής Βάσης και τη Μεταφορά Κερδών, και αφετέρου καλείται να παίξει σημαντικό ρόλο στην προσπάθεια για τη χρηστή διαχείριση των δημοσίων οικονομικών της χώρας.

Για το λόγο αυτό θα ήταν χρήσιμη η υιοθέτηση από τη φορολογική διοίκηση σύγχρονων εργαλείων μέτρησης της αποτελεσματικότητάς της, όπως το Εργαλείο Διαγνωστικής Αξιολόγησης της Φορολογικής Διοίκησης (TADAT) και το Εργαλείο αξιολόγησης - μέτρησης της αποδοτικότητας της διαχείρισης των δημοσίων οικονομικών (PEFA). Με τα εργαλεία αυτά η φορολογική διοίκηση θα μπορέσει να διαγνώσει τα πλεονεκτήματα και τις αδυναμίες της και με βάση τις διαπιστώσεις αυτές να σχεδιάσει μία στρατηγική μεταρρύθμισής της που θα της επιτρέψει να πετύχει τους στόχους της.

Σε κάθε περίπτωση, ανεξαρτήτως του εργαλείου μέτρησης της αποτελεσματικότητας που θα υιοθετηθεί, η αξιολόγηση της φορολογικής διοίκησης είναι ο μόνος δρόμος, προκειμένου αυτή να καταστεί σύγχρονη, να επιδράσει θετικά στην αντίληψη του κοινού για την ακεραιότητα της φορολογικής διοίκησης μέσω της λογοδοσίας για το έργο της και της διαφάνειας των αποφάσεων της, να ανταποκριθεί στις νέες προκλήσεις της σύγχρονης εποχής, να μπορέσει να εκπληρώσει την αποστολή της, να καταστεί αρωγός στην προσπάθεια για τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση και βεβαίως να παρέχει ποιοτικότερες υπηρεσίες στους φορολογούμενους συμβάλλοντας με τον τρόπο αυτό στη βελτίωση της φορολογικής συμμόρφωσης.


_____________________________________________
¹ Για τη θεωρία του Νέου Δημόσιου Μανατζμεντ, βλ. κυρίως Gruening Gernod, Origin and theoretical basis of New Public Management, International Public Management Journal 4 (2001) 1-25.
² “TADAT – A new tool for Better Tax Administration”, Effective Institutions Platform, David Kloeden, Head of the TADAT Secretariat, August 2014 Newsletter. Βλ. Επίσης IMF Technical Assistamce, New tool to improve tax administration, March 2014.
³ European Commission, Taxation and Customs Union, Fiscal Blueprints: A path to a robust and efficient tax administration, 2007.
⁴ Βλ. και Improving Country Public Financial Management (PFM) System Performance for Strengthened Economic Growth and Government Services Delivery.
⁵ Βλ. την ιστοσελίδα της ΓΓΔΕ: www.publicrevenue.gr. Στην αρχική της σελίδα αναφέρεται χαρακτηριστικά: «οι πολίτες μπορούν για πρώτη φορά να παρακολουθούν την απόδοση της Φορολογικής Διοίκησης. Ο ιστότοπος www.publicrevenye.gr ανοικτός στην κοινωνία για έλεγχο στοχοθεσίας και απόδοσης».